La Organización Mundial de la Salud estima que más de mil millones de personas viven con algún problema de salud mental, consolidándose como una de las principales causas de discapacidad a nivel global (WHO, 2024).[1] Sin embargo, la inversión y el acceso a servicios siguen siendo insuficientes y desiguales, lo que posiciona a la salud mental como un problema central de salud pública.
En Argentina, estos desafíos adquieren formas específicas en el debate sobre cómo organizar el sistema de atención. En los últimos días, volvió a instalarse la discusión sobre la posible reforma de la Ley Nacional de Salud Mental N° 26.657/10[2], a partir del anuncio del gobierno[3] y de la presentación de iniciativas legislativas por parte del bloque PRO[4]. La circulación de estos proyectos reactivó interrogantes sobre el funcionamiento del sistema y el papel que la ley cumple en su transformación.
Este artículo analiza los dos proyectos de reforma de la Ley Nacional de Salud Mental para discutir su alcance y poner en cuestión si la ley constituye, efectivamente, el principal problema del sistema. Se parte de que el debate actual se concentra en su modificación sin abordar con suficiente evidencia las tensiones estructurales que atraviesan los servicios de salud mental hoy en Argentina.
Principales modificaciones propuestas en los proyectos de reforma
En función del planteo anterior, se presentan a continuación los principales cambios propuestos en ambos proyectos de reforma, comparativamente con la actual Ley de Salud Mental. El cuadro compara los ejes centrales de la norma, y permite identificar alcances, diferencias y puntos de tensión que orientan el análisis.
| Eje | Ley 26.657 de Salud Mental (2010) | Proyecto Poder Ejecutivo | Proyecto Bloque PRO |
|---|---|---|---|
| Lenguaje y concepción del sufrimiento | Uso del término padecimiento mental | Reemplazo de padecimiento mental por trastorno mental | No se especifican cambios |
| Instrumentos base para la norma y la planificación de políticas | Principios de las Naciones Unidas para para Protección de los Enfermos mentales y para el mejoramiento de la Atención en Salud mental, la Declaración de Caracas y los Principios de Brasilia | Solo los Principios de las Naciones Unidas para la Protección de los Enfermos mentales y para el mejoramiento de la Atención en Salud mental. | No se especifican cambios |
| Abordaje de las adicciones o consumos problemáticos | Las adicciones forman parte de las políticas de salud mental y garantizan derechos en la atención | Se incorporan las nociones de uso y abuso. Las personas con uso, abuso o adicciones que desarrollen afecciones o trastornos del comportamiento deben ser abordados teniendo en cuenta la singularidad y el momento o la etapa del consumo. Se entiende por servicios de salud a la red conformada por los dispositivos asistenciales que la Autoridad de Aplicación determine a tal fin. | No se especifican cambios |
| Financiación | Mínimo del 10% del presupuesto de salud | Implementación a cargo del Ejecutivo. Eliminación del porcentaje mínimo presupuestario | Asignación proporcional a la cantidad de usuarios del sistema de salud mental, con piso mínimo del 10% del presupuesto total del Ministerio de Salud |
| Conformación del Órgano de Revisión | Multidisciplinario: representantes del Ministerio de Salud, de la Secretaría de Derechos Humanos, del Ministerio Público de la Defensa, de asociaciones de usuarios y familiares, de los profesionales y otros trabajadores de la salud y de ONGs de defensa de derechos humanos | Multidisciplinarios: representantes del Ministerio de Salud, de la Subsecretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, del Ministerio Público de la Defensa, de asociaciones de familiares y de profesionales de la salud y ONGs dedicadas a la temática de la Salud Mental”. Se omiten a las organizaciones de usuarios y, además, hay algunas modificaciones a las funciones del ORN. | Equipos multidisciplinarios, integrados por psiquiatra, psicólogo, técnico en niñez y adolescencia y abogado especialista en la materia |
| Interdisciplina y gestión de servicios | Igualdad entre profesionales para la conducción y gestión de los servicios, según idoneidad. Se establece el derecho a capacitación permanente de los equipos asistenciales. | Igualdad formal condicionada por incumbencias profesionales (“siempre que las normas que regulan sus incumbencias abarquen las competencias del cargo”). Se dará prioridad al mayor grado de incumbencia. Se omite la capacitación permanente. | Sin modificaciones sustantivas |
| Conceptualización de la internación | Recurso terapéutico de carácter restrictivo | Recurso terapéutico de carácter excepcional | Recurso terapéutico de carácter excepcional |
| Internaciones voluntarias: control y evaluación | Control judicial a los 60 días | Control judicial a los 60 días. Se agrega evaluación previa del equipo de salud sobre capacidad judicativa y decisión, en caso de que un paciente pretenda retirarse de la internación. | Control judicial a los 90 días. Se agrega posibilidad de pedido de familiares/tutores a otro equipo interdisciplinario de nueva evaluación. |
| Criterio para internaciones involuntarias | Situación de riesgo cierto e inminente para sí o para terceros | Situación de riesgo grave de daño para la vida o la integridad física de sí misma o de terceros y con criterio situacional. No valorando solamente lo manifestado en el momento de la evaluación sino la existencia de antecedentes o ideación dañosa para sí o terceros, así como la evolución previsible en ausencia de tratamiento de internación y sus posibles consecuencias | A la situación de riesgo cierto e inminente para sí o para terceros, se agregan nuevo criterio: falta de adherencia y falta de conciencia de enfermedad que afecte la capacidad de discernimiento |
| Decisión de la internación | Firma de al menos dos profesionales del servicio, pudiendo ser psicólogo o psiquiatra. | Firma de dos profesionales de distintas disciplinas, uno de ellos sí o sí psiquiatra. En caso excepcional de que hubiese un solo profesional de la medicina, se puede indicar la internación, que debe ser revalidada por un equipo interdisciplinario en 24 horas. | Firma de al menos un profesional, pudiendo ser psiquiatra o psicólogo dentro del equipo interdisciplinario |
| Controles judiciales de las internaciones involuntarias | Control y pedido de informe al equipo cada 30 días y pedido de revisión externa a los 90 días | No se mencionan modificaciones | Control y pedido de informes al equipo de salud cada 45 días y pedido de revisión externa a los 90 días. |
| Dispositivos previstos para la internación | Hospitales generales; prohibición de nuevos manicomios y adecuación de los existentes hasta su sustitución definitiva. | Hospitales generales, hospitales especializados y establecimientos con internación en salud mental | Hospitales generales o dispositivos alternativos, conforme lo determine el equipo interdisciplinario en virtud de la gravedad del caso. Se mantiene la prohibición de crear nuevos manicomios. |
| Agregados o adiciones | — | -Obligación de familiares de presentarse al alta -Medidas protectorias excepcionales post internación (hasta 6 meses, con seguimiento judicial | Art. 88: articulación entre salud, seguridad y justicia |
Haciendo foco: puntos clave de la reforma y sus fundamentos
A partir de la sistematización presentada, algunos puntos clave de las reformas requieren un análisis más detenido. Aquí, se recuperan los fundamentos que acompañan los proyectos, con el fin de interrogar las bases sobre las cuales se argumenta la necesidad de reforma y discutir la pertinencia o no de las modificaciones.
Instrumentos base para la norma y la planificación de políticas
En relación con los instrumentos base, se observa una reducción en las referencias internacionales. Mientras la ley vigente incorpora los Principios de Naciones Unidas (1991), la Declaración de Caracas (1990) y los Principios de Brasilia (2005), el proyecto del Ejecutivo mantiene únicamente los Principios de 1991, omitiendo marcos clave para la región que impulsaron el pasaje hacia modelos comunitarios y de derechos.[5] Esta exclusión resulta llamativa y abre interrogantes sobre los criterios utilizados para definir qué instrumentos se consideran vigentes. Se celebra la intención de “modernizar” la normativa, como se señala en la fundamentación. En ese caso, cabría esperar la incorporación de marcos más recientes como la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, instrumento QUE establece obligaciones más directas para los Estados en materia de garantía de derechos y organización de los sistemas de atención dirigidos a las personas con discapacidad, entre otros.
Abordaje de las adicciones o los consumos
En relación con el tratamiento de las adicciones, la Ley Nacional de Salud Mental vigente las incorpora como parte integrante de las políticas de salud mental, garantizando derechos en la atención. El proyecto del Poder Ejecutivo introduce algunas modificaciones que, en apariencia, amplían el alcance del abordaje al incluir no solo las situaciones de adicción, sino también el uso y abuso de sustancias, e incorporan el criterio de la singularidad de cada individuo y la etapa del consumo. Asimismo, otorga mayor discrecionalidad a la Autoridad de Aplicación para determinar y habilitar los servicios de salud adecuados para la atención específica de estas problemáticas. Si bien estos cambios pueden leerse como una ampliación conceptual, no resulta claro en qué medida implican transformaciones sustantivas en el modelo de atención ni en las garantías de derechos. En este punto, se abre además un interrogante relevante sobre qué tipo de dispositivos serán efectivamente reconocidos y bajo qué criterios, en un campo donde persisten experiencias heterogéneas y, en algunos casos, prácticas que han sido cuestionadas por sus condiciones de atención y el resguardo de derechos.
Decisión de la internación
En relación con la decisión de internación, los proyectos modifican los requisitos de firma profesional. Mientras la ley vigente exige al menos dos firmas (pueden intervenir psicólogos o psiquiatras), el proyecto del PRO propone una sola dentro del equipo interdisciplinario. Aunque podría interpretarse como una medida para agilizar los procesos, su impacto dependerá de su implementación.
En el proyecto del Poder Ejecutivo se establece la firma de dos profesionales de distintas disciplinas, uno de ellos sí o sí psiquiatra, con la posibilidad excepcional de que un médico indique la internación, sujeta a revalidación interdisciplinaria en 24 horas. El cambio se fundamenta en las dificultades de acceso a la internación, pero su operatividad plantea interrogantes. Diversas asociaciones de psiquiatría advierten sobre la insuficiencia de profesionales psiquiatras y la sobrecarga laboral, lo que pone en duda que esta modificación mejore el acceso efectivo, que además depende de la disponibilidad real de camas[6] [7]. En este sentido, cabe recordar que el hospital nacional con rol central en la materia y con disponibilidad de camas de internación sufrió un importante recorte presupuestario el último año.[8] Con ese panorama de fondo, cabe preguntarse en qué medida la reducción de requisitos en la firma profesional puede traducirse efectivamente en un mayor acceso a la internación.
Financiación
En materia de financiamiento, la ley vigente establece un piso mínimo del 10% del presupuesto de salud para el área. El proyecto del PRO propone una asignación proporcional a la cantidad de usuarios, con un piso del 10% del presupuesto del Ministerio de Salud, mientras que el del Poder Ejecutivo elimina la fijación de porcentajes mínimos y remite su definición a la implementación por parte del propio Ejecutivo.
Por un lado, la propuesta de asignar recursos en función de la cantidad de usuarios plantea interrogantes sobre su operacionalización y medición. Si bien estos aspectos podrían definirse en etapas de implementación o reglamentación, las dificultades para producir datos consistentes y robustos —expresadas en sistemas de información aún débiles en el campo de la salud mental en Argentina— generan dudas sobre la posibilidad de garantizar una aplicación precisa de este criterio.
Por otro lado, la reforma del Ejecutivo no establece pisos mínimos de asignación presupuestaria para el área, lo que resulta preocupante aunque también consistente en un contexto de reducción del gasto público, políticas de austeridad y “motosierra”.[9] Si bien el problema del financiamiento excede la norma y se vincula con las dificultades de coordinación propias de un sistema federal (donde las responsabilidades de salud se encuentran en gran medida descentralizadas financieramente en provincias y municipios), afirmamos que sería más pertinente avanzar en mecanismos de coordinación entre la Nación, las provincias y los municipios que permitan mejorar la planificación y asignación de recursos en salud mental, a través de espacios como el Consejo Federal de Salud (COFESA), fortaleciendo el rol de rectoría del Ministerio de Salud nacional en la definición de lineamientos, metas y criterios comunes de distribución.[10]
Criterio para internaciones involuntarias
En relación con los criterios para internaciones involuntarias, también se observan modificaciones relevantes. La ley vigente establece que la internación sólo puede indicarse ante una situación de riesgo cierto e inminente para sí o para terceros, evaluada por el equipo de salud. El proyecto del PRO incorpora nuevos criterios, como la falta de adherencia al tratamiento y la falta de conciencia de enfermedad que afecte la capacidad de discernimiento, ampliando así los supuestos de intervención.
Por su parte, el proyecto del Poder Ejecutivo redefine el riesgo en términos de “riesgo grave de daño” e introduce un criterio situacional, que habilita considerar antecedentes previos o ideación dañosa, más allá de lo observado en el momento de la evaluación. Esta modificación se fundamenta en la referencia a casos de alto impacto público, utilizados como ejemplos de situaciones en las que la evaluación clínica no habría permitido anticipar desenlaces graves, como en aquellos en los que, tras una evaluación reciente sin indicación de internación, se produjeron hechos graves de violencia hacia terceros.
Este tipo de fundamentación resulta problemática. La apelación a casos excepcionales puede reforzar asociaciones entre padecimiento mental y violencia, con efectos estigmatizantes que incluso el propio proyecto dice buscar evitar. Frente a la pregunta por la magnitud del fenómeno y por si estos casos fueron previamente abordados por equipos de salud mental, no contamos con datos sistemáticos que permitan responderlo. Lo que sí sabemos —y está ampliamente respaldado por la evidencia y por el espíritu de la Ley de Salud Mental vigente— es que tener un diagnóstico no es un predictor específico de comportamiento violento[11]. Un mejor registro de situaciones de ingreso por presentaciones en crisis (ej. por cuadros de excitación psicomotriz) permitiría comprender mejor estos eventos y fortalecer la respuesta de los equipos. En lugar de insistir en ampliaciones de criterios basadas en asociaciones que la evidencia no respalda, parecería más pertinente invertir en mejorar los sistemas de registro y en fortalecer la capacidad de respuesta clínica en situaciones críticas y agudas por parte de los equipos.
Dispositivos previstos para la internación
En este punto, las modificaciones son sustantivas. La ley vigente establece a los hospitales generales como ámbito de internación y prohíbe la creación de nuevos hospitales especializados. El proyecto del PRO incorpora “dispositivos alternativos” definidos según la gravedad, sin alterar la lógica de fondo, mientras que el del Poder Ejecutivo reintroduce explícitamente a los hospitales especializados. Esta propuesta se fundamenta en la supuesta insuficiencia de los hospitales generales y en la ocurrencia de episodios críticos en estos espacios.
Esta fundamentación resulta débil. No hay evidencia de que reforzar los hospitales especializados resuelva los problemas de acceso, que responden a déficits estructurales más amplios, como la fragmentación del sistema y las dificultades en la organización de los servicios. Asimismo, la apelación a casos críticos —suicidios, episodios de violencia auto y hetero agresivos- como argumento podría estar simplificando el problema: ¿No ocurrían también estos hechos bajo otros marcos normativos, previo a la LNSM, y en hospitales especializados? Suponer que un cambio en la ley prevendrá y suprimirá este tipo de eventos implica sobredimensionar el alcance de la norma y subestima la complejidad del problema.
Por otra parte, algunas argumentaciones que se encuentran en el proyecto de reforma del Poder Ejecutivo se centran en que las familias «deambulan» en los hospitales generales, buscando cama, y que en muchas ocasiones, «habiendo cama, el paciente no traspasa la puerta de la guardia producto que los profesionales no son capaces de diagnosticar el riesgo que representa el paciente«. Esto parecería sugerir que las dificultades se deben a fallas en la evaluación profesional, desplazando el problema hacia los equipos de salud y omitiendo las condiciones concretas en las que desarrollan sus prácticas. Un enfoque así podría obstaculizar los consensos necesarios para cualquier reforma, sobre todo considerando que los trabajadores de los servicios son el actor privilegiado para la implementación efectiva de la actual ley y cualquier otra por venir.
El señalamiento de los hospitales generales como limitados para la atención de situaciones graves deja en segundo plano la multiplicidad de servicios que, a lo largo del país, trabajan desde este enfoque. Estudios recientes realizados por la Red de Investigaciones en Salud Mental muestran que en los hospitales generales no solo se atiende y contiene la demanda, sino que actúan en distintos niveles de complejidad, con respuestas heterogéneas según sus capacidades y recursos.[12] Sería relevante promover, desde la conducción sanitaria, información con evidencia, a partir de la sistematización de las prácticas de los servicios y, a partir de ello, orientar la planificación, la asignación de recursos y las estrategias de fortalecimiento del sistema en su conjunto.
¿Qué hay de “nuevo”?
Los dos agregados del proyecto del Poder Ejecutivo también merecen análisis. Por un lado, se apoyan en demandas de familiares que señalan dificultades reales de acceso a la internación. Sin embargo, resulta paradójico que el mismo proyecto introduzca la obligatoriedad de que familiares se presenten al alta de pacientes y firmen documentación, lo que podría implicar una sobrecarga y supone condiciones de disponibilidad que no siempre existen.
Otro de los agregados es el de las ‘medidas protectorias de carácter excepcional’, que habilitan a los equipos a solicitar al juez acciones para garantizar la continuidad del tratamiento ambulatorio tras una internación involuntaria. En principio, esta medida se orienta a reforzar un aspecto central del proceso de atención, como es la continuidad de cuidados post internación, lo cual es indiscutiblemente relevante. Sin embargo, su implementación plantea dudas en términos de viabilidad en el contexto actual, dado que los equipos ya enfrentan dificultades importantes para sostener dicha continuidad en la práctica cotidiana. Consideramos que la obligatoriedad o judicialización de la asistencia a controles ambulatorios puede no resolver por sí misma el problema de fondo si no están garantizadas previamente las condiciones materiales e institucionales necesarias para su seguimiento efectivo. En este marco, creemos que el desafío principal radica en fortalecer la capacidad efectiva de los servicios existentes para sostener el seguimiento post internación, más que en la incorporación de nuevas herramientas normativas.
Finalmente, el proyecto del PRO incorpora la creación de un protocolo nacional de actuación conjunta para unificar criterios, coordinar intervenciones y fortalecer la articulación intersectorial. Si bien estos objetivos son pertinentes, no resulta necesario modificar la ley para avanzar en este tipo de instrumentos, que pueden (y deben) desarrollarse desde la gestión central. De hecho, ya existen lineamientos y recomendaciones en distintas jurisdicciones. El desafío, una vez más, radica en su implementación efectiva y en el fortalecimiento de las capacidades de los equipos para llevarlos a la práctica.
¿Modificar la ley existente o trabajar en su implementación?
El análisis presentado no agota la discusión. Por el contrario, deja por fuera otros debates necesarios —presentes también en las fundamentaciones de los proyectos— que requieren ser abordados en espacios específicos y con mayor profundidad. Sin embargo, permite señalar un punto central: la tendencia a concentrar el debate en la modificación de la ley corre el riesgo de desplazar problemas que son, en gran medida, de implementación, gestión y organización del sistema.
Antes que avanzar en cambios normativos, resulta prioritario producir mejor evidencia para comprender cómo se atiende hoy la salud mental en Argentina. Esto implica reconocer tanto los avances —por ejemplo, en el desarrollo de internaciones en hospitales generales y en los procesos de adecuación de hospitales especializados— como las heterogeneidades existentes entre jurisdicciones y servicios. Estudios recientes muestran que la distinción entre dispositivos “especializados” y “no especializados” no se traduce linealmente en una mejor calidad de atención: en ambos modelos coexisten experiencias valiosas y problemas persistentes, lo que sugiere que la calidad depende más de las prácticas, la organización del cuidado y las condiciones de trabajo que del tipo de institución en sí.[13]
En este sentido, la discusión podría orientarse menos a qué modelo consagrar en la ley —en tanto se trata de definiciones ya presentes en los marcos internacionales a los que la Argentina ha adherido, orientados a un enfoque de derechos, la superación del modelo tutelar y el desarrollo de sistemas de atención comunitarios— y más a cómo fortalecer los servicios que ya existen. Esto supone mejorar los sistemas de información, desarrollar indicadores que reflejen la complejidad de la atención, fortalecer la formación de los equipos y avanzar en una planificación más articulada a nivel federal.
Como señalamos en documentos anteriores, las dificultades en la producción de información sanitaria, la fragmentación del sistema, las desigualdades en la formación profesional y la heterogeneidad en la oferta de servicios limitan la capacidad de diseñar e implementar políticas efectivas.[14] En este marco, el desafío central radica en fortalecer la capacidad de conducción, coordinación y planificación del Estado nacional en articulación con las provincias.
Ninguna ley va a resolver por sí sola los problemas de la salud mental ni eliminará las tensiones que atraviesan su atención. Apostar a su modificación como respuesta principal puede sobredimensionar su alcance y desatender los nudos críticos del sistema. La pregunta, entonces, no es solo si la ley debe cambiar, sino qué condiciones deben construirse para que cualquier marco normativo pueda efectivamente traducirse en mejores respuestas. Y en ese plano, el desafío parece menos jurídico y más profundamente sanitario.
Notas
[1] Organización Mundial de la Salud. (2024). Mental health atlas 2024. World Health Organization.
[2] Argentina. Congreso de la Nación. (2010) Ley 26.657 Ley Nacional de Salud Mental Boletín Oficial de la República Argentina.
[3] Poder Ejecutivo Nacional (Argentina). (s. f.). Fundamentación de la modificación de la Ley N.º 26.657.
[4] Cámara de Diputados de la Nación Argentina. (2026). Salud mental – Ley 26.657 – Modificaciones sobre prevención, detección y atención de las afecciones mentales y adicciones (Expediente 1172-D-2026).
[5] Ardila-Gómez, S. (2026, 9 de abril). Primero los datos, después las opiniones: A propósito de la fundamentación de la modificación de la Ley Nacional de Salud Mental 26.657 y del Proyecto de Modificación de la Ley Nacional de Salud Mental. Investigaciones en Salud Mental.
[6] APSA (2025) Compromiso con los Derechos Humanos: La Psiquiatría en Defensa de la Dignidad y Salud Mental de las personas. Boletín electrónico.
[7] Infobae (2023) La Asociación Argentina de Psiquiatras alerta sobre la grave crisis que atraviesa la profesión médica.
[8] Infobae. (2025). Médicos denuncian vaciamiento del único hospital de salud mental nacional de Argentina.
[9] Rubinstein, A., & Mossialos, E. (2025). Milei’s chainsaw health reforms in Argentina: The libertarian turn in public health. The Lancet, 406 (10512), 1544–1546.
[10] Fundación Poliedro (2025). Federalismo y salud en Argentina: desafíos de un sistema descentralizado. Dirección de Salud y Seguridad Social. Marzo, 2025.
[11] Glied, S., & Frank, R. G. (2014). Mental illness and violence: lessons from the evidence. American journal of public health, 104(2), e5–e6. https://doi.org/10.2105/AJPH.2013.301710
[12] Ardila-Gómez, S., Rosales, M., Irarrázaval, M., Bonanno, D. E., Baffo, C., Velzi-Díaz, A., Fernandez, M. A., Delmonte, N., Bohner, C., Mayo-Puchoc, N., & Agrest, M. (2026). Rethinking indicators of mental health inpatient care in general hospitals: A perspective from Argentina. Psychiatric Services. Advance online publication.
[13] Rosales, M., Delmonte, N., Bohner, C., y Ardila Gómez, S. (2025) «Trayectorias de internación psiquiátrica: percepciones de personas con experiencia vivida en dos hospitales generales en la Ciudad de Buenos Aires», en XXXVIII Congreso Argentino de Psiquiatría y Salud Mental, realizado en la ciudad de Mar del Plata, Argentina, 23 al 26 de abril de 2025.
[14] Fundación Poliedro (2024) Salud para el desarrollo argentino. Julio, 2024.
