El cambio climático es, sin dudas, uno de los principales desafíos para la gestión pública contemporánea. Lejos de tratarse de una amenaza futura, como suele percibirse en parte del imaginario social, sus efectos ya se manifiestan de manera concreta a través del aumento en la frecuencia e intensidad de eventos climáticos extremos, tales como inundaciones, olas de calor, sequías, incendios forestales y tormentas severas.
En los debates ambientales suele repetirse una idea que resume una de las principales dimensiones de la crisis climática: los efectos del cambio climático afectan de manera desproporcionada a quienes menos han contribuido a generarlo. En los últimos años somos testigos de los crecientes impactos sobre los territorios, las infraestructuras, las economías locales y las condiciones de vida de la población que generan verdaderas emergencias socioambientales. Desde las inundaciones que afectaron a Bahía Blanca en 2025, los recientes incendios forestales registrados en la provincia de Chubut y numerosos eventos similares ocurridos en distintas regiones del país evidencian las dificultades del Estado, no solo para generar respuestas ante situaciones de crisis, sino también en la coordinación con otros actores sociales relevantes para generar políticas de reducción de riesgos y daños.
Si bien el cambio climático posee una evidente dimensión global, sus efectos se expresan de manera concreta en los ámbitos locales. En este escenario, los gobiernos municipales ocupan una posición estratégica por ser el nivel estatal más próximo a la ciudadanía y, en muchos casos, el primero en intervenir frente a emergencias y situaciones de crisis.
En consecuencia, la acción climática local adquiere una relevancia creciente dentro de las agendas públicas. La incorporación de criterios de sostenibilidad, adaptación al cambio climático y reducción del riesgo de desastres en la planificación municipal se ha convertido en una condición indispensable para promover un desarrollo territorial sostenible.
Algunas definiciones: Adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastres
Frente a los impactos crecientes del cambio climático, la adaptación se ha convertido en un componente central de las políticas públicas. La adaptación se refiere al conjunto de acciones orientadas a reducir la vulnerabilidad de los sistemas sociales, económicos y ambientales frente a los efectos presentes y futuros del cambio climático.[1] A diferencia de la mitigación, que busca reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, la adaptación procura fortalecer la capacidad de los territorios para anticipar, responder y recuperarse de eventos climáticos adversos. Este enfoque se encuentra estrechamente vinculado con la gestión integral del riesgo de desastres, entendida como el conjunto de políticas y acciones destinadas a identificar, prevenir y reducir riesgos, fortaleciendo las capacidades de respuesta y recuperación de las comunidades (UNISDR, 2009)[2].
Esta perspectiva que combina adaptación al cambio climático y gestión integral del riesgo es novedosa por dos motivos. Por un lado, reconocemos que los llamados “desastres naturales” muchas veces tienen origen antrópico y su frecuencia e intensidad son incrementadas a causa del cambio climático. Por otro lado, se hace evidente que la existencia de un desastre social no es únicamente el resultado de amenazas naturales, sino también de las condiciones de vulnerabilidad existentes en cada territorio.
Existe un ejemplo muy ilustrativo en este sentido. Mientras que Haití es uno de los países más vulnerables de la región a los desastres naturales[3], evidenciado en las consecuencias catastróficas del terremoto de 2010 y de sucesivas tormentas y ciclones, solo detrás del límite político pero dentro de la misma isla, República Dominicana ha desplegado una estrategia relativamente exitosa de gestión integral de riesgos, reduciendo los impactos en su población.[4]
¿Cuáles son los principales riesgos climáticos para la gestión local en Argentina?
Las características geográficas, ambientales y socioeconómicas de cada región determinan distintos niveles de exposición y vulnerabilidad frente a amenazas climáticas específicas. Sin embargo, diversos estudios coinciden en señalar que las inundaciones, las sequías, los incendios forestales y las olas de calor constituyen algunos de los principales riesgos climáticos que enfrentan actualmente las comunidades del país.[5]
Entre ellos, las inundaciones se encuentran entre los eventos de mayor impacto social y económico. El aumento de las precipitaciones intensas, combinado con procesos de urbanización acelerada, impermeabilización del suelo y ocupación de áreas inundables, incrementa la exposición de numerosas localidades a anegamientos y desbordes de cursos de agua. Estos fenómenos afectan viviendas, infraestructura crítica y servicios esenciales, generando importantes costos económicos y sociales.
Por otro lado, las sequías prolongadas constituyen una amenaza creciente para distintas regiones del país, particularmente para aquellas cuya economía depende de la producción agropecuaria. La disminución de la disponibilidad hídrica impacta sobre los sistemas productivos, los ecosistemas y el abastecimiento de agua para consumo humano, comprometiendo tanto el desarrollo económico como la seguridad alimentaria.
Asimismo, el incremento de las temperaturas medias y la ocurrencia más frecuente de olas de calor generan riesgos significativos para la salud pública, especialmente en áreas urbanas densamente pobladas. Por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires, se evidencia un incremento de la temperatura máxima anual de 1.5° en el último siglo, registrando récords de temperaturas máximas en el año 2023.[6] A ello se suma el aumento de las condiciones propicias para la ocurrencia de incendios forestales, que afectan ecosistemas estratégicos, generan pérdidas económicas y agravan los procesos de degradación ambiental[7].
De esta manera, los impactos del cambio climático no se manifiestan de manera uniforme en el territorio argentino y ello hace aún más importante la creación de soluciones situadas y adaptadas a las realidades ecosistémicas, culturales y sociales de cada región.
Marco normativo
Argentina adhiere desde 2015 al Marco de Sendai[8], el acuerdo global que orienta cómo los países deben prepararse y reducir el impacto de los desastres, y que pone especial énfasis en el rol que juegan los gobiernos locales como actores clave de la gestión del riesgo. El marco internacional que inspira la normativa argentina entiende la gestión de riesgo como un proceso integral que no solo incorpora la respuesta sino la prevención, los mecanismos de participación y la posterior recuperación.
En línea con eso, en 2016 se sancionó la Ley N° 27.287, que crea el SINAGIR (Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil), con el objetivo de articular a todos los niveles del Estado, nación, provincias, CABA y municipios, junto con organizaciones de la sociedad civil. El sistema se estructura en torno a tres organismos: un Consejo Nacional, como instancia de decisión y diseño de políticas públicas; un Consejo Federal, que busca integrar a las provincias en el desarrollo de esas políticas; y una Secretaría Ejecutiva, a cargo de la implementación. Más recientemente, el segundo Plan Nacional de Reducción de Riesgos de Desastres (2025–2029)[9] profundiza este camino con cinco ejes de trabajo, donde aparece de forma explícita la apuesta por descentralizar el sistema y fortalecer las capacidades en el nivel local y provincial.
Con respecto a la política nacional sobre adaptación al cambio climático, la Ley 27.520[10] establece un marco de planificación que incluye el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático y la elaboración de planes de respuesta en todas las jurisdicciones del país. Se puede verificar el estado de cumplimiento en la web del Observatorio Nacional de Acción Climática.
El rol de los gobiernos locales en la adaptación climática y la gestión integral del riesgo
Los gobiernos locales constituyen el nivel estatal donde los impactos del cambio climático se manifiestan de manera más directa. Las pérdidas y daños ocasionados por eventos extremos afectan concretamente a las comunidades, la infraestructura y los servicios públicos municipales. Tradicionalmente, estos fenómenos fueron interpretados como «catástrofes naturales» y abordados desde una lógica reactiva centrada en la respuesta a la emergencia. Sin embargo, el creciente reconocimiento del origen antrópico del cambio climático ha impulsado enfoques orientados a la prevención, la reducción de vulnerabilidades y la construcción de resiliencia territorial.
La mencionada ley 27.287 establece lineamientos para la articulación de los distintos niveles de gobierno en materia de gestión del riesgo. promoviendo la coordinación entre los planes nacionales, provinciales y locales.
Los municipios poseen competencias clave para la adaptación climática y la reducción del riesgo de desastres. Entre ellas se destacan el ordenamiento territorial, la planificación urbana, la gestión ambiental, la prestación de servicios públicos, el mantenimiento de infraestructura local y la protección de los ecosistemas. Estas funciones les permiten intervenir sobre múltiples factores que condicionan la exposición y vulnerabilidad de la población frente a amenazas climáticas. Según los lineamientos del SINAGIR, los gobiernos locales deben garantizar dentro de sus políticas de gestión de riesgos la integración de los distintos actores involucrados, la participación del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil, así como la incorporación de la protección de grupos en situación de mayor vulnerabilidad como las personas con discapacidad y los pueblos originarios.[11]
Si bien las obras de infraestructura suelen ocupar un lugar central en las estrategias de adaptación, la resiliencia territorial depende también de un conjunto más amplio de políticas públicas vinculadas con la planificación, la gestión institucional, la producción de información, la participación ciudadana y el fortalecimiento de capacidades estatales. Una de las principales herramientas consiste en incorporar la variable climática en los procesos de planificación urbana y territorial.
Como parte de políticas de prevención, los estados locales pueden elaborar mapas de riesgo para identificar amenazas, vulnerabilidades y capacidades específicas de cada territorio. Estos instrumentos permiten desarrollar diagnósticos situados, orientar el crecimiento urbano hacia zonas más seguras y evitar la generación de nuevos riesgos. Algunos municipios están avanzando en la creación de mapas de riesgo local, particularmente vinculados a incendios forestales, como: El Bolson, en Río Negro, La Granja y Villa Allende en Córdoba y Esquel en Chubut. Además, los gobiernos municipales pueden desarrollar sistemas de monitoreo ambiental, registros históricos de eventos extremos y bases de datos georreferenciadas que faciliten la toma de decisiones y la asignación eficiente de recursos.
La gestión local del riesgo requiere además el desarrollo de mecanismos de preparación y respuesta ante emergencias. En este sentido, los municipios constituyen el primer nivel de intervención frente a los desastres y, por lo tanto, deben responder inicialmente con las capacidades locales disponibles antes de solicitar apoyo provincial o nacional[12]. En este marco, la elaboración de planes operativos de emergencia, la implementación de sistemas de alerta temprana, la realización de simulacros y la coordinación entre organismos públicos, servicios de emergencia y organizaciones comunitarias resultan herramientas esenciales para reducir los impactos de los eventos extremos. Una experiencia relevante en este sentido, que constituye una articulación interjurisdiccional e intersectorial, es el programa Anticipando la Crecida, una iniciativa orientada a reducir los riesgos asociados a inundaciones mediante la construcción de sistemas de alerta temprana comunitarios. El proyecto articula organismos científicos y técnicos nacionales y provinciales, con organizaciones de la sociedad civil y gobiernos municipales dentro de la provincia de Buenos Aires, implementando en municipios como La Matanza y Lomas de Zamora y San Antonio de Areco. Entre sus resultados se destaca la instalación de sistemas comunitarios de monitoreo del nivel del agua en cursos y arroyos, permitiendo una mejor anticipación ante situaciones de inundación.
Finalmente, las políticas de adaptación pueden apoyarse en soluciones basadas en la naturaleza, entendidas como acciones que protegen, restauran o gestionan sosteniblemente los ecosistemas para enfrentar desafíos sociales y ambientales[13]. En el ámbito local, estas estrategias incluyen la creación y conservación de espacios verdes públicos, reservas naturales urbanas, corredores biológicos y proyectos de restauración ecológica. Asimismo, la protección de ecosistemas estratégicos como los humedales contribuye a la regulación hídrica, la mitigación de inundaciones, la reducción de las islas de calor urbanas y el fortalecimiento de la resiliencia territorial frente a los impactos del cambio climático.
Algunos desafíos para la gestión integral de riesgos a nivel local
Argentina es un país profundamente urbano donde, por encima de la media regional, el 92% de su población vive en ciudades. Además, más de dos tercios de su población vive en áreas metropolitanas[14], territorios donde conviven múltiples niveles del estado y actores que en muchos casos evidencian escasa coordinación entre sí.
El sistema constitucional argentino no reconoce un nivel de gobierno metropolitano, y esa ausencia implica un vacío institucional que dificulta la coordinación y tiene efectos concretos en temáticas vinculadas al ambiente. La gestión de cuencas, las inundaciones, la planificación territorial o la respuesta ante desastres son problemáticas que desbordan los límites administrativos, pero las herramientas institucionales para abordarlas de forma coordinada son escasas, fragmentadas o dependen de acuerdos que se sostienen más por voluntad política que por arquitectura institucional.
Las áreas metropolitanas concentran población, infraestructura crítica, actividades económicas y servicios esenciales, por lo que los impactos climáticos pueden generar consecuencias de gran magnitud tanto en términos sociales como económicos. Asimismo, los fenómenos como las inundaciones, las olas de calor o la expansión urbana no planificada suelen trascender los límites administrativos de los municipios y demandan respuestas coordinadas a escala metropolitana. La adaptación climática requiere, por lo tanto, mecanismos de gobernanza capaces de integrar políticas de ordenamiento territorial, infraestructura, transporte, ambiente y gestión del riesgo bajo una visión común del territorio.
Otro gran desafío que se presenta a los gobiernos locales es la necesidad de integrar los dos enfoques desarrollados en este artículo: la gestión integral del riesgo y la adaptación al cambio climático. Como dijimos, incorporar la variable climática implica reconocer que la frecuencia y magnitud de estos eventos no hará otra cosa que aumentar en los próximos años y evidencia algunas limitaciones de las formas de manejo tradicional de los eventos climáticos extremos.
Es notable que la centralidad que suelen ocupar las áreas de Defensa Civil en la gestión local del riesgo presenta algunas limitaciones. Históricamente, estos organismos fueron concebidos para intervenir durante la emergencia, priorizando la asistencia inmediata y la recuperación posterior al desastre. Si bien estas funciones son indispensables, pensar en una estrategia integral requiere desarrollar capacidades institucionales que excedan la lógica reactiva. La prevención demanda planificación territorial, monitoreo ambiental, producción de información, coordinación intersectorial y articulación permanente entre áreas como ambiente, obras públicas, desarrollo social, salud y educación. La predominancia de Defensa Civil como actor principal refleja, en muchos casos, una concepción del riesgo centrada en el evento extremo y no en los procesos sociales, territoriales y ambientales que lo producen.
La proliferación de políticas públicas ambientales en los últimos años representa una oportunidad para avanzar en un enfoque holístico, siempre y cuando se garantice la transversalidad de estas políticas y se hagan esfuerzos para la coordinación entre el sector privado, la sociedad civil y el Estado.
Asimismo, es posible conjeturar que, así como ha ocurrido en otros momentos de la historia argentina, las crisis económicas y los procesos de desarticulación de políticas públicas a nivel nacional representan esencialmente una amenaza para la gestión local. Ante un estado nacional que recorta sus funciones y competencias, las provincias y particularmente los municipios se ven en la obligación de, con menos recursos, robustecer su capacidad de gestión, para dar respuesta a las demandas de la ciudadanía al constituir la instancia estatal más cercana y accesible a la población. Es cierto que este escenario puede representar una oportunidad[15], en la medida en que propicia por un lado el fortalecimiento del vínculo entre provincia-municipio, como así también entre municipios, en pos de articular políticas desde una perspectiva local, y por otro lado, le brinda a estas instancias un mayor grado de autonomía a la hora de elaborar estrategias para dar respuesta a problemáticas del propio territorio. En este punto, el desafío consiste en lograr que las políticas ambientales alcancen y se sostengan en un grado de prioridad para el ejecutivo local considerando que son fundamentales en el mediano y largo plazo.
Sin desconocer la importancia fundamental de las políticas ambientales en el plano Nacional la capacidad de los gobiernos locales para articular actores, movilizar y garantizar recursos y sostener estrategias de largo plazo será, en gran medida, la que determine si los desafíos ambientales contemporáneos se traducen en mayores vulnerabilidades o en oportunidades para construir territorios más resilientes, inclusivos y sostenibles.
Notas
[1] IPCC. (2014). Anexo II. Glosario. Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). (2014). Glosario del Grupo de Trabajo II del Quinto Informe de Evaluación.
[2] Naciones Unidas (2009). Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR). Terminología sobre reducción del riesgo de desastres.
[3] Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres. (2023). Disaster risk reduction in Haiti: Situational analysis 2023. UNDRR.
[4] Michel, P., & Chaljub Hasbún, J. (2024). Gestión integral de riesgo de desastres en República Dominicana: Pequeño Estado Insular en Desarrollo. Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía, 33(1).
[5] Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. (2015). Tercera Comunicación Nacional de la República Argentina a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Buenos Aires: SAyDS.
República Argentina. (2022). Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático al 2030 (PNAyMCC). Jefatura de Gabinete de Ministros. Buenos Aires, Argentina.
[6] Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. (2020). Análisis de riesgos climáticos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. (2023). Altas temperaturas y olas de calor en la Ciudad de Buenos Aires durante el verano 2022–2023.
[7] República Argentina. (2022). Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático al 2030 (PNAyMCC). Jefatura de Gabinete de Ministros. Buenos Aires, Argentina.
[8] Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR). (2015). Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.
[9] Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR). Plan Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres 2025-2029 (PNRRD).
[10] República Argentina. (2019). Ley N° 27.520: Ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global.
[11] CIPPEC. (2022). La gestión local del riesgo: Bases y herramientas para la construcción de ciudades más resilientes. Documento de Trabajo N.° 213.
[12] CIPPEC. (2022). La gestión local del riesgo: Bases y herramientas para la construcción de ciudades más resilientes. Documento de Trabajo N.° 213.
[13] United Nations Environment Programme Finance Initiative (UNEP FI). (s.f.). Nature-based solutions.
[14] Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). (2012). Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2010: Resultados definitivos. INDEC.
[15] Iturburu, Mónica Silvana y otros (2007). Introducción a la Administración Pública Argentina. Editorial Biblos. Buenos Aires, 2007.
